Dzisiejszą datę nosi pismo Izby Gospodarczej Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych prezentujące stanowisko zrzeszonych w niej podmiotów w sprawie pisma Dyrektora Departamentu Służby Celnej MF. Rzeczone pismo cytujemy obok w Temacie Tygodnia.

S T A N O W I S K O

Izby Gospodarczej
Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych


Działając w oparciu o przepis art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (Dz.U. Nr 35, poz. 195 ze zm.), uwzględniając liczne zapytania członków Izby Gospodarczej Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych, mając na uwadze konieczność zapewnienia stabilności prawnej prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie gier losowych oraz jednolitego stosowania obowiązujących przepisów prawa przez Ministra Finansów i Dyrektorów Izb Skarbowych, w szczególności ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) i aktów wykonawczych do tej ustawy


wnoszÄ™

o anulowanie pisma Dyrektora Departamentu Służby Celnej Ministerstwa Finansów z dnia 28 marca 2008 r. (znak: SC/WZ/7268/14-1/EQK/08/4958) mającego stanowić podstawę praktyki administracyjnej organów administracyjnych przy wydawaniu decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

ZAGADNIENIE WYMAGAJÄ„CE ZMIANY INTERPETACJI

Dyrektor Departamentu Służby Celnej Ministerstwa Finansów w w/w piśmie z dnia 28 marca 2008 r. poinformował o dokonanej wykładni przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych w związku ze stosowaniem art. 155 k.p.a. do ostatecznych decyzji administracyjnych zezwalających na prowadzenie działalności w zakresie ośrodków gier, punktów gier na automatach o niskich wygranych i zakładów wzajemnych.

Dokonując tej wykładni Dyrektor Departamentu Służby Celnej Ministerstwa Finansów powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2007 r. i 2008 r., zgodnie z którymi według Pana Dyrektora zasada trwałości decyzji administracyjnych z art. 16 k.p.a. i przepisy art. 35, art. 36 i art. 37 ustawy o grach i zakładach wzajemnych sprzeciwiają się dokonywaniu jakichkolwiek zmian w udzielanych zezwoleniach na urządzanie i prowadzenie w/w działalności. W szczególności art. 35 ustawy o grach i zakładach wzajemnych ma stanowić "… sztywne określenie ram prowadzonej działalności, niezależnie którego elementu dotyczy i niezależnie od rodzaju działalności, na jakie zezwolenie zostało udzielone.". W konsekwencji też "instytucja zmiany udzielonych zezwoleń" w trybie art. 155 k.p.a. zdaniem Pana Dyrektora nie może być stosowana "… w zakresie elementów (…) wymienionych w art. 35 oraz art. 38 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych.".

Konsekwencją takiej wykładni, czego realnie należy się spodziewać, ma być ukształtowanie w przyszłości praktyki administracyjnej Ministra Finansów i Dyrektorów Izb Skarbowych, według której każdy wniosek operatora dotyczący zmiany udzielonego zezwolenia w zakresie objętym co najmniej treścią art. 35 i art. 38 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie będzie uwzględniany.

Podkreślając wagę sposobu rozstrzygnięcia podniesionej kwestii, przedstawiam stanowisko Izby Gospodarczej Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych w tej sprawie.

UZASADNIENIE STANOWISKA IZBY

Pomijając błędy formalne zawarte w w/w piśmie Dyrektora Departamentu Służby Celnej Ministerstwa Finansów z dnia 28 marca 2008 r., jak na przykład odwołanie się do art. 38 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych (stanowiącego "jedynie" delegację do wydania rozporządzenia wykonawczego), przede wszystkim należy zarzucić przedstawionej w nim wykładni art. 155 k.p.a. (w powiązaniu z przepisami ustawy o grach i zakładach wzajemnych dotyczącymi zasad wydawania zezwoleń), zdaniem Izby Gospodarczej Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych rażącą sprzeczność nie tylko z ugruntowaną wieloletnią praktyką administracyjną w dotychczasowym całym okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, innymi judykatami (także sądów administracyjnych w innych sprawach, niż wskazane), ale i wprost z przepisami prawa (w szczególności powołanymi w w/w piśmie z dnia 28 marca 2008 r.).

W istocie uznanie za "prawidłową" wykładnię przedstawioną przez Dyrektora Departamentu Służby Celnej Ministerstwa Finansów oznaczałoby per analogiam niemożność stosowania instytucji zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej z art. 155 k.p.a. do jakichkolwiek decyzji administracyjnych, nie tylko odnoszących się do wydawanych na podstawie ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

Pomija się, że celem "zasady trwałości" w postępowaniu administracyjnym jest stabilizacja i gwarancja wyniku rozstrzygnięcia sporu co do prawa lub usunięcia sytuacji nieustalenia prawa, przede wszystkim w znaczeniu ochrony praw strony przed dowolną ingerencją organów administracyjnych (zarówno wówczas, gdy strona nabywa prawo, jak i gdy określany jest wobec niej obowiązek - jego granice). Ustalenie tego celu ma zasadnicze znaczenie przy koniecznym stosowaniu wykładni celowościowej i systemowej do art. 155 k.p.a.

Zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. zawsze odnosi się do uprawnień materialnych strony określonych w decyzji - stąd konieczna jest jej zgoda na zmianę decyzji, dlatego możliwa jest jej zmiana w pełnym zakresie tych uprawnień. Przy wykładni art. 155 k.p.a. obowiązuje "zasada swobody" w dysponowaniu przez stronę prawami nabytymi z decyzji, a ograniczeniem tej zasady w postaci prawa materialnego może być jedynie brak podstaw prawnych nie dla "zmiany decyzji w ogóle", ale jedynie dla "żądanego sposobu i zakresu modyfikacji decyzji" [por.: prof. Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, LEGALIS 2008 do art. 155 k.p.a.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2000 r. sygn. akt: IV SA 391/98, ONSA 2001, Nr 2, poz. 93].

Izbie Gospodarczej Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych nie są znane powołane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, niemniej już sama lektura art. 35 ustawy o grach i zakładach wzajemnych wskazuje, że nie jest to przepis, o którym może być mowa w art. 155 k.p.a. Art. 155 k.p.a. stanowi bowiem, że jest możliwa zmiana decyzji ostatecznej, "… jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji …". Tymczasem w żadnym miejscu w art. 35 ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie stanowi się, że zmiana jakiejkolwiek treści "zezwolenia" w okresie jego obowiązywania jest niemożliwa ! Skoro więc zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem administracyjnym, że przesłanką stosowania trybu z art. 155 k.p.a. jest wręcz brak regulacji w ustawie szczególnej samodzielnych i odrębnych regulacji dotyczących zmiany danej materii określonej w decyzji, a taka sytuacja zachodzi w wypadku zezwoleń wydawanych na podstawie ustawy o grach i zakładach wzajemnych, to już z tego względu zaprezentowane w w/w piśmie z dnia 28 marca 2008 r. stanowisko - wykładnię należy uznać za błędną [por.: wyrok Sądu Najwyższego IAPiUS z dnia 20 lutego 2002 r. sygn. akt: RN 218/00, OSNAPiUS 2002 Nr 15 poz. 349; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt: II GSK 68/05, LEGALIS 2008 do art. 155 k.p.a.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2006 r. sygn. akt: V SA/Wa 619/06, LEGALIS 2008 do art. 155 k.p.a.].

Już powyższe argumenty prawne winny być wystarczającą podstawą do ponownej analizy stanowiska Dyrektora Departamentu Służby Celnej Ministerstwa Finansów, który w ramach "autorytetu" urzędu Ministra Finansów może, w przypadku przedwczesnego upowszechnienia swojego stanowiska w izbach skarbowych, spowodować poważne zakłócenia w prowadzeniu wskazanej działalności w zakresie wszystkich gier losowych i zakładów wzajemnych.

Natomiast od strony faktycznej zupełnie jest niezrozumiałe, wręcz absurdalne, stanowisko, aby nie była możliwa zmiana w trybie art. 155 k.p.a. posiadanego przez danego operatora (spółki) zezwolenia (decyzji administracyjnej) na gry losowe na przykład w wypadku zmiany nazwy (firmy) spółki, składu osobowego zarządu lub rady nadzorczej spółki, miejsca urządzania tej samej gry czy zakładu, struktury udziałów lub akcji w takiej spółce, warunków jedynie technicznych prowadzenia rejestracji gości w kasynie, czy warunków zabezpieczeń lub innych warunków. Jeżeli uwzględnimy, że zezwolenia są wydawane przede wszystkim na okresy 6 lat, a dotyczą one działalności gospodarczej, to rzeczą naturalną jest konieczność
jej dostosowywania do aktualnych warunków i otoczenia ekonomicznego. Czymś standardowym w tak długim okresie jest na przykład zmiana "lokalu" (adresu) salonu gier na automatach czy kasyna w tej samej miejscowości ze względów gospodarczych. Wszak przeniesienie ośrodka gier w ramach tej samej decyzji, w celu kontynuowania na jej podstawie tej samej działalności, nie stanowi jakiegokolwiek "obejścia prawa" i niezrozumiałe jest, jaki "interes społeczny" temu miałby się sprzeciwiać. A przede wszystkim, jaki przepis prawa miałby zakazywać takiej zmiany !

Dyrektor Departamentu Służby Celnej Ministerstwa Finansów w swoim wystąpieniu nie dostrzegł, że w istocie art. 35 (jak i art. 36 - art. 38) ustawy o grach i zakładach wzajemnych w przeważającej mierze reguluje po prostu "warunki" prowadzenia działalności z danej decyzji i jej "treść", stąd ich zmiana w żadnej mierze nie stanowi naruszenia "zasady jednokrotności" danego zezwolenia, a tylko modyfikację warunków zawsze tej samej działalności. Służy więc należytemu, w interesie strony i państwa, wykonaniu wydanej decyzji administracyjnej.

Za absurdalny należy uznać na przykład przypadek - dopuszczony przez Dyrektora Departamentu Służby Celnej Ministerstwa Finansów w w/w piśmie z dnia 28 marca 2008 r., że nie jest możliwa w okresie sześcioletnim zmiana "firmy" czy "składu osobowego zarządu lub rady nadzorczej" spółki prowadzącej działalność w zakresie gier losowych, pod rygorem "utraty" zezwolenia, bo nie będzie przecież możliwa zmiana zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. także w tym zakresie.
Aczkolwiek jest to przypadek "skrajny" i na pewno nie objęty świadomym wyborem Dyrektora Departamentu Służby Celnej Ministerstwa Finansów, niemniej takie znaczenie można przypisać dokonanej przez Pana Dyrektora wykładni. Obrazuje to również konieczność każdorazowo odrębnego i dokładnego przeanalizowania każdej kwestii merytorycznej, bowiem "mechaniczne" i "automatyczne" przenoszenie (uogólnianie) jednostkowych wyroków sądowych na grunt stosowania prawa materialnego z całej danej dziedziny administracyjnej w sposób nieunikniony prowadzi do błędów.

WNIOSEK KOŃCOWY

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Izby Gospodarczej Producentów i Operatorów Urządzeń Rozrywkowych ustalony przez Dyrektora Departamentu Służby Celnej Ministerstwa Finansów w w/w piśmie z dnia 28 marca 2008 r. zakaz stosowania przez organy administracyjne art. 155 k.p.a. do zmiany zezwoleń wydawanych na podstawie ustawy o grach i zakładach wzajemnych (w szczególności na podstawie art. 24 ust. 1 i ust. 1a ustawy) w zakresie określonym co najmniej w art. 35 tej ustawy, jest rażąco sprzeczny z prawem i pozbawiony podstaw prawnych.

Wobec powyższego, na podstawie art. 5 i art. 6 ustawy o izbach gospodarczych uprzejmie wnoszę o anulowanie - uchylenie tego stanowiska albo co najmniej nakazanie dokonania ponownej analizy wskazanych w tym piśmie i w niniejszym wystąpieniu kwestii stosowania ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

źródło: www.izbagospodarcza.pl